სამშენებლო კანონმდებლობის რეფორმა საქართველოში - 2018 წელს მიღებული კოდექსი, რომლის ნაწილი კვლავ ამოქმედების მოლოდინშია

1. რეფორმის განმაპირობებელი ფაქტორები

სამშენებლო კანონმდებლობის ძირეული რეფორმა დაკავშირებულია „საქართველოს სივრცის დაგეგმარების, არქიტექტურული და სამშენებლო საქმიანობის კოდექსის“ მიღებასთან.

რეფორმის საჭიროება გამოწვეული იყო ძველი კანონმდებლობით, რომელიც არათუ პასუხობდა ამ სფეროში არსებულ პრობლემებს, არამედ მათი გამომწვევი მიზეზი იყო.

სწორედ ეს კანონმდებლობა ქმნიდა საფუძველს, რომ გადაწყვეტილებები მიღებულიყო ერთი „დამკვეთის“ ინტერესების სასარგებლოდ ისე, რომ საერთო კეთილდღეობის გათვალისწინება არ მომხდარიყო. პირიქით, საზოგადოებრივი ინტერესი ხელისშემშლელ ფაქტორადაც კი მიიჩნეოდა.

მას არ უნდა შეეჩერებინა საჯარო სივრცეების განკარგვისა და განაშენიანების შეუზღუდავი პროცესები. „ველური ლიბერალიზმის“ იდეებით შეპყრობილი წინა ხელისუფლება, ბიზნესის კეთების სიმარტივის მოტივებით, ყველაფერს აკეთებდა, რათა საკანონმდებლო რეგულაციებით არ შექმნილიყო რაიმე დისკომფორტი „სამშენებლო ბუმისთვის“.

კანონმდებლობაში შეტანილი ცვლილებების უმეტესობაც სწორედ ამ მოტივებით იყო ნაკარნახები. თუმცა, შედეგები იმდენად კატასტროფული და თვალხილული იყო, რომ ამ სფეროში ძირეული რეფორმის ჩატარების საჭიროება თავისთავად დადგა დღის წესრიგი.

2. რეფორმის მიმდინარეობა

USAID-ის ფინანსური მხარდაჭერით, სამშენებლო კოდექსის პროექტის შემუშავების მცდელობას, ჯერ კიდევ 2011 წელს ქონდა ადგილი. თუმცა, დოკუმენტი იმდენად სუსტი იყო, რომ მას პროფესიული საზოგადოების დიდი პროტესტი მოყვა.

კანონპროექტის ექსპერტიზა ეთხოვა გერმანიის საერთაშორისო თანამშრომლობის საზოგადოებას (GIZ). ამ უკანასკნელის დაკვეთით, საერთაშორისო და ადგილობრივი ექსპერტების მიერ შემუშავდა შეფასების დოკუმენტი, სადაც მოკლედ იქნა აღწერილი 2011 წლის კანონპროექტის უვარგისობა.

იმავე დოკუმენტით შეიქმნა ახალი კოდექსის განვითარების საკმაოდ ვრცელი კონცეფცია. ასე დაიწყო 2012 წლის თებერვლიდან კოდექსის მომზადების ხანგრძლივი პროცესი. იგი იმდენად გამჭვირვალე და მონაწილეობითი იყო, რომ მან 2017 წელს ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტის (IDFI) ნომინაციაში „კერძო და საჯარო სექტორებს შორის დიალოგის მაღალი ხარისხით უზრუნველყოფისთვის და კანონშემოქმედებით პროცესში ყველაზე მაღალი ჩართულობისთვის“ სპეციალური ჯილდოც კი დაიმსახურა.

მიუხედავად იმისა, რომ ბიზნესის ინტერესების გათვალისწინებას რეფორმის პერიოდშიც აქტიურად ითხოვდა დამკვეთი სამინისტრო, სამუშაო ჯგუფის მიერ მოხერხდა დაბალანსებული რეგულაციების შემუშავება (იხ. Koba Kalichava, Impact of Construction Law Reform on the Freedom of Business in Georgia, in: Perspectives of Administrative Sciences №2, P. 43). საქართველოს პარლამენტმა კოდექსის საბოლოო ვერსია 2018 წლის ივნისში მიიღო, რომელიც 2019 წლის 3 ივნისს უნდა ამოქმედებულიყო.

3. კოდექსის ამოქმედების ორგზის გადავადება

კოდექსის ამოქმედების ვადის გადაწევა ორჯერ იყო მოთხოვნილი. მოთხოვნის რეალური ინიციატორი ორივეჯერ თბილისის მერია იყო. თავიდან, ორწლიანი გადავადების მოტივად დასახელდა - პირველი, ძველი გენერალური გეგმების ახალ მოთხოვნებთან შეუსაბამობა და მეორე, ელექტრონული სერვისების გადაწყობის აუცილებლობა, რაც დამატებით დროს საჭიროებდა.

მაშინ ამ მოთხოვნას საზოგადოებისაგან დიდი წინააღმდეგობა მოყვა. მათ არგუმენტად მოყავდა ის, რომ კოდექსის მიღებიდან მის ამოქმედებამდე განსაზღვრულ ერთწლიან პერიოდში ახალი რეგულაციებისათვის მომზადება სავსებით შესაძლებელი იყო.

საზოგადოების პროტესტს მაშინ პარლამენტიც შეუერთდა და მოთხოვნილი ორწლიანი ვადა 6 თვემდე შემცირდა. შესაბამისად, კოდექსის ამოქმედებამ მხოლოდ 2019 წლის 3 დეკემბრამდე გადაიწია.

ამ პერიოდში უნდა მომხდარიყო ძველი მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმებისა და სერვისების ახალ მოთხოვნებთან შესაბამისობა, რაც, თბილისის გარდა, სხვა მუნიციპალიტეტების შემთხვევაში მეტ-ნაკლებად მოხერხდა კიდეც.

თბილისის მუნიციპალიტეტის შემთხვევაში მხოლოდ სანებართვო და საზედამხედველო საქმიანობის ნაწილში მოხდა სერვისების შესაბამისობაში მოყვანა. გენერალურ გეგმაში კი ცვლილებების შეტანა არ მომხდარა.

ამიტომ, ქალაქგეგმარების ნაწილში, რაც გადავადების ერთ-ერთი მთავარი არგუმენტი იყო, თბილისის მუნიციპალიტეტს კვლავ დარჩა გადავადების საჭიროება. ამიტომ, გასული წლის ნოემბერში კოდექსის გადავადება თბილისის მერიამ კვლავ მოითხოვა პარლამენტში, რომელსაც საკანონმდებლო ორგანომ დაუჭირა მხარი და კოდექსის ქალაქგეგმარებთი ნაწილი უკვე 10 წლით, 2029 წლამდე გადავადდა.

სწორედ გამართული ქალაქგეგმარებითი მექანიზმების არარსებობის შედეგია ის, რომ ქალაქი ვითარდება არაჰომოგენურად, ქაოტურად, „ერთი ნაკვეთის“ პერსპექტივიდან, დეველოპერის სურვილის მიხედვით, „პარტიზანულად“, ყოველგვარი საბალანსო პირობების გათვალისწინების გარეშე და ა.შ.

არადა, რეფორმის ფარგლებში სწორედ ეს ფუნდამენტური პრობლემები უნდა გამოსწორებულიყო. კოდექსის ამოქმედება გადაიდო არც მეტი არც ნაკლები 10 წლით, რომელიც ურბანული განვითარებაში მთელს ეპოქას უდრის.

4. გადავადებით მოსალოდნელი შედეგები

ძველი კანონმდებლობის პირობებში თბილისის მერიის საქალაქო სამსახურებს კვლავ რჩება საკითხის საკუთარი შეხედულებისამებრ გადაწყვეტის შესაძლებლობა. მას ასევე რჩება საშუალება ჰქონდეს განაშენიანების რეგულირების „ადგილობრივი წესები“.

კოდექსის ნაწილის (სანებართვო ადმინისტრაციული წარმოება და საზედამხედველო საქმიანობა) ძალაში შესვლა კი, ცხადია, შედეგის მიღწევაზე ვერ იქნება ორიენტირებული. გამოვიდა, რომ „მახინჯ სურათს“ გამოუცვალეს „ახალი ჩარჩო“, სურათი კი პრაქტიკულად იგივე დარჩა.

ამდენად, ის საფრთხეები, რომელიც რეფორმის ფარგლებში საკანონმდებლო დონეზე უნდა გამოსწორებულიყო და რაც საზოგადოების დაკვეთა იყო, ისევ უცვლელი დარჩა. ამდენად, კვლავ მერიის საქალაქო სამსახურების „კეთილი ნების“ გამოვლენაზე იქნება დამოკიდებული გადაწყვეტილების შედეგების ავ-კარგიანობა.

უდავოა, რომ სამართლებრივ და დემოკრატიულ სახელმწიფოში აბსოლუტურად მიუღებელია მუნიციპალიტეტი, როგორც ადმინისტრაციული ორგანო, ქალაქგეგმარებისა და განაშენიანების რეგულირების საკითხებზე ცალკეულ გადაწყვეტილებებს იღებდეს მის მიერვე დადგენილი ისეთი წესების ფარგლებში, რომელიც per se (თავისთავად) მხოლოდ საპარლამენტო კანონით უნდა რეგულირდებოდეს.

5. საპარლამენტო დემოკრატიაში „აღმასრულებლის არგუმენტაციის უპირატესობა“

საკანონმდებლო ორგანოში კოდექსის ამოქმედების გადავადების ინიციატორმა იმგვარად მოახდინა ნორმის ფორმულირება, რომ პარლამენტს ბოლო წუთამდე სჯეროდა, ინიციატორი კოდექსის გადავადებას კი არა, გენერალური გეგმისთვის მხოლოდ ვადის გახანგრძლივებას ითხოვდა.

სამოქალაქო საზოგადოების მითითებაზე, რომ ამით ხდებოდა რეფორმის მნიშვნელოვანი ნაწილის 10 წლით გადავადება, იყო ინტუიციურად უკან დაბრუნებული კითხვა - „და ამით რა დაშავდება?“.

საბოლოოდ გადავადებისთვის გადამწყვეტი აღმოჩნდა „ბიუროკრატის არგუმენტები“ და ე.წ „სახელმწიფოებრივი ინტერესის“ წინა პლანზე წამოწევა (პოსტსაბჭოური სინდრომი).

შემოთავაზებული ცვლილებებიდან აშკარად იკვეთება, რომ ბიუროკრატის სურვილია შეინარჩუნოს დამკვიდრებული პრაქტიკა, რომელსაც თითქმის „სამართლის წყაროს“ ძალა აქვს და, ასევე, ამოვარდეს საპარლამენტო რეგულაციებიდან და მისი შეხედულებისამებრს შექმნას ახალ-ახალი პრაქტიკები.

სამწუხაროა, რომ არ ხდება ახალი კანონმდებლობით გამყარებული ისეთი მექანიზმების ტოლერირება(მიღება), რომელიც „მოქალაქის მხარესაა“. ამის საპირისპიროდ, ბიუროკრატის არგუმენტებმა, რომ „მათი მუშაობა შეფერხდება და ახალ წესებზე გადაწყობა ბევრ ძალისხმევას მოითხოვს“, მარტივად ჰპოვა მხარდაჭერა.

უფრო მეტიც, მეორე მოსმენაზე ერთ-ერთმა დეპუტატმა მოითხოვა (ამის ჩანაწერი არსებობს) კოდექსიდან ამოღებულიყო ყველა ჩანაწერი, რომელიც „საზოგადოებრივი ინტერესის გათვალისწინების“ თაობაზე მიუთითებდა, რადგანაც ადმინისტრაციულ ორგანოს უკეთ ესმის რა უნდა აკეთოს და საზოგადოების მონაწილეობა ამ პროცესში მხოლოდ შემაფერხებელია.

6. შეფასება სამართლებრივი სახელმწიფოს პარადიგმის ჭრილში

რა არის სამართლებრივი სახელმწიფო? ევროკავშირში გაწევრიანების კანდიდატი ქვეყნებისთვის OECD-ის კრიტერიუმების მიხედვით, ქვეყნის სამართლებრივ სახელმწიფოდ მიჩნევისათვის აუცილებელია ორი ფაქტორის არსებობა - გამართული კანონმდებლობა და მმართველობის თანმხვედრი კულტურა (იხ. Kalypso Nicolaidis/Rachel Kleinfeld, Rethinking Europe’s „Rule of Law” and Enlargement Agenda: The Fundamental Dilemma (SIGMA-Paper No. 49), 2012, P. 19).

ექსპერტების მიერ ამ კრიტერიუმების დადგენისას, მხედველობაში იქნა მიღებული ის გარემოება, რომ გარდამავალი მმართველობითი კულტურები ვერ ამართლებს იმ მოლოდინებს, რომლებიც განსაზღვრულია მოქმედ კანონმდებლობებში.

ამიტომ, ამ კრიტერიუმების მიხედვით, სამართლებრივთან შედარებით, უფრო დიდი მნიშვნელობა უნდა მიენიჭოს გარდამავალი სახელმწიფოს სოციალურ-ეკონომიკური სინამდვილის ანალიზს, რომლის შედეგები გადამწყვეტია სამართლებრივი სახელმწიფოდ კვალიფიკაციისთვის.

სამშენებლო კანონმდებლობის რეფორმის პროცესის ჯერ 6 წლით გაწელვა, ხოლო შემდეგ მისი მნიშვნელოვანი ნაწილის კიდევ 10 წლით გადავადება ურბანული განვითარების თვალსაზრისით ყველაზე პრობლემურ მუნიციპალიტეტში - თბილისში, სამართლებრივი სახელმწიფოს როგორც საკანონმდებლო, ისე კულტუროლოგიურ კრიტერიუმებში ავლენს ფუნდამენტურ ხარვეზებს.

გამოიკვეთა, რომ ერთი მხრივ არ არსებობს გამართული კანონმდებლობის ამოქმედების ნება. ხოლო, მეორე მხრივ, აშკარაა სამშენებლო სფეროში დღემდე არსებული მმართველობითი კულტურა იმდენად დაბალია, რომ გამართული კანონმდებლობის ამოქმედების შემთხვევაში არ იქნება მისი დანერგვისთვის შესაბამისი პირობები.

90-იანი წლებისაგან განსხვავებით აქ „პროგრესი“ შეიძლება ის იყოს, რომ არსებულ კულტურასთან და პრაქტიკასთან აცდენილი კანონმდებლობის ამოქმედება არ ხდება.

ანუ, სახელმწიფო ცდილობს თავიდან აიცილოს „ორმაგი სამართლებრივი სინამდვილის“ სინდრომი, როცა დაწერილი სამართალი რადიკალურად ცდება სინამდვილეში ფუნქციონირებად მმართველობით კულტურას. თუმცა, გულწრფელობის ეს გზა დიდ იმედებს არ გვაძლევს.

საქმე ისაა, რომ ასეთ შემთხვევაში გამართულ კანონმდებლობაზე ვაცხადებთ უარს, რომელსაც ექნებოდა სივრცითი მოწყობისა და სამშენებლო სექტორის განმავითარებელი ფუნქცია.

კობა ყალიჩავა

ივანე ჯავახიშვილის სახელობის თბილისის სახელმწიფო უნივერისტეტი,

იურიდიული ფაკულტეტის პროფესორი,

ადმინისტრაციულ მეცნიერებათა ინსტიტუტის აკადემიური დირექტორი

ეკატერინე დგებუაძე - შემიძლია დაგიდასტუროთ, რომ არცერთი მოსწავლე არ დარჩება სასწავლო განათლების მიღმა
ქართული პრესის მიმოხილვა 02.04.2020
ვაჟა ბერიძე - მთავრობა სწრაფად და ეფექტიანად რეაგირებს გამოწვევებზე, ეს სადღეისოდ საკმარისია, მაგრამ ტაში და ვაშა ჯერჯერობით ნაადრევია
პირველი კლინიკა დისტანცირებული რიგის მართვის სისტემით
„სმარტი“ წითელ ჯვართან და თბილისის მერიასთან ერთად საზოგადოებას ხანდაზმულთა მხარდამჭერ კამპანიაში ჩართვის საშუალებას აძლევს
კომპანია „ორბი ჯგუფი“ მედიკოსებს მადლობას უხდის