ევროპული უსაფრთხოების კომპეტენციებზე და მის ზოგად არქიტექტურაზე საუბარი ევროკავშირის სამართლებრივი და პოლიტიკური შესაძლებლობების გაანალიზებით უნდა დავიწყოთ, რაც კონკრეტული იურიდიული ინსტრუმენტების განხილვასა და გადაწყვეტილებების მიღების პროცესში ორგანიზაციის პოლიტიკური კომპეტენციების განსაზღვრას გულისხმობს. ევროკავშირი უსაფრთხოების პროაქტიული მექანიზმების იმპლემენტაციის პროცესში სამართლებრივი მექანიზმებით გამყარებულ საერთო პოლიტიკური გადაწყვეტილებებს ეყრდნობა.

2009 წლის ლისაბონის შეთანხმება წარმოადგენს ევროპული კავშირის საშინაო და საგარეო კომპეტენციების განმსაზღვრელ ნორმატიულ დოკუმენტს, რის საფუძველზეც კავშირი საშინაო და საგარეო პოლიტიკის საკითხებში მთელი რიგი ინსტიტუციური შესაძლებლობებით აღიჭურვა. შეთანხმებამ გაზარდა გადაწყვეტილებათა მიღების როგორც სამართლებრივი შესაძლებლობები, ასევე გაფართოვდა პოლიტიკური გავლენების კონკრეტული და პოტენციური სფეროები. ევროკავშირის ფუნქციონირების შესახებ შეთანხმების 3(2)-ე მუხლი საუბრობს კავშირის შესაძლებლობაზე, დამოუკიდებლად დადოს ორმხრივი თუ მრავალმხრივი საერთაშორისო შეთანხმებები, განსაკუთრებით მაშინ, როცა კონკრეტული შეთანხმება საშინაო კომპეტენციების იმპლემენტაციას სჭირდება.

აღნიშნული ფორმულირება გულისხმობს, საშინაო გამოწვევების ფონზე დამოუკიდებელი პოლიტიკური კომპეტენციების ჩამოყალიბებას საერთო საგარეო, უსაფრთხოებისა და ეკონომიკური ინტერესების უზრუნველყოფის კუთხით, რომლის სამართლებრივ საფუძველსაც კავშირის სამართალსუბიექტობის თაობაზე ევროკავშირის შესახებ შეთანხმების 47-ე მუხლი წარმოადგენს, რაც თავისთავად გულისხმობს ინსტიტუციურ დამოუკიდებლობას და სამართალწარმოებაში გაზრდილ ინსტიტუციურ კომპეტენციებს.

ლისაბონის შეთანხმების აღნიშნული ფორმულირება რადიკალურად ცვლის ევროკავშირის ფუნქციურ და ინსტიტუციურ არქიტექტურას. მანამდე არსებული ინსტიტუციური კონსტრუქცია მეტად სამთავრობოთაშორისო იყო, ხოლო ახალი რედაქციით კავშირი მეტად ცენტრალიზებულ სახეს იღებს. წევრ სახელმწიფოებსა და კავშირს შორის გამოიკვეთა ე.წ ექსკლუზიური და განაწილებული კომპეტენციების საკითხი, სადაც კავშირი ერთი მხრივ, წევრ სახელმწიფოებს არ უნაწილებს საშინაო და საგარეო პოლიტიკურ კომპონენტებს, ხოლო მეორე მხრივ, კომპეტენციები განაწილებულია. იქ, სადაც კომპეტენციები განაწილებულია (TFEU 2(j)-ე, 3-ე, 4-ე, 5-ე და 6-ე მუხლები) კავშირი მაინც იტოვებს შესაძლებლობას კონკრეტული პოლიტიკების იმპლემენტაციის პროცესში დამოუკიდებლად მიიღოს გადაწყვეტილებები და კოორდინაცია გაუწიოს მათ იმპლემენტაციას წევრ სახელმწიფოებში, იმ სახით და იმ ფორმით, რომ აღნიშნულ სახელმწიფოებს ეროვნული პოლიტიკების დამოუკიდებელი იმპლემენტაციის საშუალება ჰქონდეთ.

ზემოაღნიშნული შეთანხმების თანახმად, თავისუფლების, უსაფრთხოებისა და მართლმსაჯულების კომპეტენცია განაწილებული კომპეტენციის ბუნების მატარებელია, სადაც შესაბამისი გადაწყვეტილებები მიიღება მჭიდრო კოორდინაციით კავშირსა და წევრ სახელმწიფოებს შორის, თუმცა არა ერთი იურიდიული ფორმულირება, როგორც ძირითად შეთანხმებებში, ისე კავშირის მეორად კანონმდებლობაში, საშუალებას იძლევა კავშირმა აწარმოოს დამოუკიდებელი საშინაო თუ საგარეო პოლიტიკა, განსაკუთრებით სამხედრო გამოწვევების ფონზე.

ევროპული კავშირის მიერ საერთაშორისო შეთანხმებების დადების კომპეტენციები ეფუძნება განაწილებული პასუხისმგებლობის, სუბსიდირების პრინციპს.

კავშირში საერთაშორისო შეთანხმების დადების თაობაზე გადაწყვეტილება მიიღება “კვალიფიციური უმრავლესობის” პრინციპით, რაც გულისხმობს ევროკავშირის საბჭოში გადაწყვეტილების მიღებას შემდეგი ფორმულირებით: გადაწყვეტილება მიიღება თუ ინიციატივას მხარს დაუჭერს მონაწილე წევრი სახელმწიფოების 55%, რომლებიც ამავე დროს წარმოადგენენ ევროკავშირის მოსახლეობის 65%.

ზემოაღნიშნული ინსტიტუციური ფორმულირება და პრაქტიკა ევროპულ კავშირს წარმოაჩენს დამოუკიდებელ საერთაშორისო პოლიტიკურ და სამართლებრივ აქტორად, რაც აუცილებელი წინაპირობაა, რომ კავშირი იყოს ეფექტური პოლიტიკური დღის-წესრიგის ადეკვატურ რეალიზებაში და ამავე დროს წარმოადგენდეს ანგარიშგასაწევ ძალას. ინსტიტუციურ და სამართლებრივ ხარვეზს წარმოადენს კომპეტენციათა გამიჯვნის კონსტიტუციური პრინციპების დეფიციტი და ევროკავშირის სამართლის გავლენების მკაფიო ფორმულირების არარსებობა.

აღნიშნულის ნათელი მაგალითია, ევროპული კომისიისა და პოლონეთის დავა მართლმსაჯულების ევროპულ სასამართლოში, საქმე C-619/18, სადაც კომისია ედავება პოლონეთის აღმასრულებელ ხელისუფლებას მართლმსაჯულების სისტემაში პოლიტიკური გავლენების ზრდის თაობაზე მიღებულ საკანონმდებლო ცვლილებებს. კერძოდ, პოლონეთის საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ ევროკავშირის სამართლის ეროვნულ კანონმდებლობაზე უზენაესობის პრინციპის უარყოფა და ასევე უზენაეს სასამართლოში დისციპლინური დევნის მექანიზმების გაძლიერების საკითხებს, რითაც მოსამართლეთა და პროკურორთა კოლეგიაზე პოლიტიკური გავლენების შესაძლებლობა საგრძნობლად იზრდება. მართლმსაჯულების ევროპულმა სასამართლომ პოლონური მხარე ევროკავშირის სამართლის დარღვევაში ამხილა და მოსთხოვა მიღებული ცვლილებების უკან გაწვევა, ხოლო სანქციად პოლონეთს 1 მილიონი ევროს გადახდა დააკისრა დღიურად, მანამ სანამ საკანონმდებლო ცვლილებებს არ მოიყვანს კავშირის სამართალთან თავსებადობაში.

ძლიერი ევროპული კავშირი მოიაზრებს ეროვნულ დონეზე პოლიტიკური და ეკონომიკური ინტერეს ჯგუფების გავლენების მანკიერი პრაქტიკის შემცირებას და შესაბამისი ინსტიტუციური გარანტიების ფორმირებას, სადაც ევროპული ინსტიტუტები კავშირის მიერ აღიარებული უფლება-თავისუფლებების რეალიზების სამართლებრივ საფუძვლებს ქმნიან. (მაგ:TEU 9-ე, 10-ე და 11-ე მუხლები).

ჰარვარდისა და დურჰამის უნივერსიტეტების სამართლის სკოლის პროფესორი რობერტ შუტცე, თავისსავე ავტორობის ნაშრომში - “ევროპული კონსტიტუციონალიზმის სამართალი“ (2015 წ.) ხაზს უსვამს, რომ ეროვნული უსაფრთხოება და უშიშროების სუპრანაციონალური ინტერესი ეფუძნება საკუთარი თავის შენარჩუნებისა და გადარჩენის ბუნებრივ ინსტინქტებს, ხოლო კავშირი გამოწვევების ფონზე ადეკვატურ ინსტიტუციურ-სამართლებრივ, ეკონომიკურ თუ სამხედრო ინსტრუმენტების რეალიზებას ახდენს.

ევროპული კავშირი დღიდან თავისი დაარსებისა, გამოწვევების წინაშე დგას. ინსტიტუციური, ეკონომიკური, ბიოლოგიური, სამხედრო თუ კიბერ უსაფრთხოების გამოწვევების პირისპირ. უსაფრთხოების ზოგად კონტექსტს ევროკავშირის შესახებ შეთანხმების 3-ე მუხლი განსაზღვრავს, რომ შექმნას და უზრუნველყოს თავისუფლების, უსაფრთხოებისა და მართლმსაჯულების სივრცე და შიდა წინააღმდეგობებისაგან დაცული კავშირი (ე.წ Area of Freedom, Security and Justice). ხოლო ევროკავშირის ფუნქციონირების შესახებ შეთანხმების 67-89-ე მუხლები განსაზღვრავენ კავშირის ინსტიტუციურ პასუხისმგებლობებს უზრუნველყოს უსაფრთხოებისა და მართლმსაჯულების პოლიტიკის, როგორც სუპრანაციონალური, ისე ეროვნული დღის წესრიგის იმპლემენტაცია. პასუხისმგებლობა ეფუძნება კავშირსა და მის წევრ სახელმწიფოებს შორის განაწილებულ კომპეტენციებს შემდეგ სფეროებში: სასაზღვრო კონტროლი, მიგრაციის პოლიტიკები, სამართლებრივი ურთიერთობების უზრუნველყოფა სამოქალაქო და სისხლის სამართლებრივ საკითხებში, საპოლიციო თანამშრომლობა. შეთანხმების 67-ე მუხლი განსაზღვრავს რომ ხელშემკვრელი მხარეები, კავშირი და წევრი სახელმწიფოები ითანამშრომლებენ უსაფრთხოების საერთო გამოწვევის ფონზე, რაც გულისხმობს მართლმსაჯულებისა და საპოლიციო თანამშრომლობას, ეროვნული სასამართლოების გადაწყვეტილებების ერთიანი აღიარების პრინციპის უზრუნველყოფას, ორგანიზებული დანაშაულის წინააღმდეგ ბრძოლას და საჭიროების შემთხვევაში სისხლის სამართლებრივი ეროვნული პოლიტიკების დაახლოება-ჰარმონიზაციას.

იმ შემთხვევაში, თუ კონკრეტული წევრი სახელმწიფო უუნარო აღმოჩნდება გაუმკლავდეს ეროვნული უსაფრთხოების გამოწვევებს, ევროკავშირის საბჭო უფლებამოსილია კავშირის შესახებ შეთანხმების 68-ე მუხლის მიხედვით, დამოუკიდებლად შეიმუშაოს და დაგეგმოს სამართლებრივი და საოპერაციო მოქმედებებისათვის აუცილებელი გზამკვლევი თავისუფლების, უსაფრთხოებისა და მართლმსაჯულების სივრცის უსაფრთხო უზრუნველყოფისათვის. ევროპულმა კავშირმა შეიმუშავა სპეციალური 2020-2025 წლების “უსაფრთხო კავშირის უზრუნველსაყოფი სამოქმედო სტრატეგია”, ისეთი გამოწვევებისა და დანაშაულების დასაძლევად, როგორებიცაა: ტერორიზმი, ტრეფიკინგი და ადამიანით ვაჭრობა, ნარკოტიკებითა და იარაღით უკანონო ვაჭრობა, ფულის გათეთრება, კორუფცია, კომპიუტერული დანაშაული და ორგანიზებული დანაშაული.

ევროკავშირის “საერთო საგარეო და უსაფრთხოების პოლიტიკა” (ე.წ CFSP) წარმოადგენს კავშირის საერთო საგარეო და უსაფრთხოების კომპეტენციების მატარებელ ინსტრუმენტს, რომლის მიზანს საერთო ევროპული გამოწვევებისა და მათზე რეაგირების შესაბამისი ზომების განსაზღვრა წარმოადგენს. ეს არის სუპრანაციონალური ორგანიზაციის პირდაპირი პასუხისმგებლობა და ფუნქცია. საერთო საგარეო და უსაფრთხოების პოლიტიკა შემუშავდა ჯერ კიდევ 1992 წელს, მაასტრიხტის შეთანხმების კონტექსტში, რომელიც 2009 წლის ლისაბონის შეთანხმების საფუძველზე აღიჭურვა დამატებითი სამართლებრივი მექანიზმებით. აღნიშნული პოლიტიკის მიზანია, ადამიანის უფლებებისა და კანონის უზენაესობის დაცვა და ხელშეწყობა, უსაფრთხოების კონტექსტში საერთაშორისო თანამშრომლობის უზრუნველყოფა-ხელშეწყობა, მშვიდობის შენარჩუნება და დიპლომატიური კორპუსის გაძლიერება, რასაც უკრაინაში რუსეთის სამხედრო აგრესია და ინტერვენცია განსაკუთრებით აქტუალურს ხდის.

ევროპული კავშირის საერთაშორისო შეთანხმებები წარმოადგენენ მისსავე საგარეო სამართალს. ევროკავშირის ფუნქციონირების შესახებ შეთანხმების 217-219-ე მუხლები განსაზღვრავენ ევროპული კავშირის კომპეტენციებს საერთაშორისო შეთანხმებების დადების კონტექსტში. საერთაშორისო შეთანხმებები წარმოადგენენ დიპლომატიურ ინსტრუმენტებს და შემდგომში ევროკავშირის სამართლის მეორად წყაროებს, სამართლის ინტეგრირებულ ნაწილს, რომლითაც ორმხრივი თუ მრავალმხრივი ურთიერთობების ჩამოყალიბებას უნდა დაედოს საფუძველი. ევროპულ კავშირს ჯამურად ოთხმოცამდე სახელმწიფოსთან აქვს სხვადასხვა ტიპისა და კატეგორიის შეთანხმებები დადებული, რომლებიც ეხებიან ეკონომიკურ, პოლიტიკურ, ჰუმანიტარულ, ენერგო მატარებლებთან დაკავშირებულ შეთანხმებებს და სხვა მრავალს. აღნიშნული შეთანხმებების ნახვა ევროპული კომისიის ოფიციალურ ვებ-გვერდზე არის შესაძლებელი, ასევე ევროკავშირის ელექტრონულ საკანონმდებლო ბაზაში.

ბიოლოგიურმა გამოწვევებმა, როგორებიცაა კოვიდ-19 და მასთან დაკავშირებული ინფექციური დაავადებები, რუსეთის სამხედრო აგრესიამ უკრაინის მიმართ, ჯერ კიდევ 2014-2015 წლებში უკრაინის ყირიმის ნახევარკუნძულის ანექსიისა და 2022 წლის 24 თებერვლის საომარმა მოქმედებებმა რადიკალურად შეცვლა ევროპული უსაფრთხოების კონცეფცია. შეცვალა მისი პოლიტიკური, ეკონომიკური და სამართლებრივი შემადგენელი კომპონენტები.

ბიოლოგიური გამოწვევებისა და პანდემიით გამოწვეული წინააღმდეგობების ფონზე ევროპულმა კავშირმა აამოქმედა შესაბამისი ფინანსური მექანიზმები. ევროკავშირის ცენტრალურმა ბანკმა შეიმუშავა ე.წ პანდემიისას გადაუდებელი შესყიდვის პროგრამა (Pandemic Emergency Purchase Programme), რომლის სასტარტო კაპიტალიზაცია შეადგენდა 780 მილიარდ ევროს, რომელიც გაიზარდა და ჯამურად 2 ტრილიონ ევროს მიუახლოვდა. უნდა აღინიშნოს, რომ აღნიშნული ფინანსური მხარდაჭერით ისარგებლა ევროკავშირის პარტნიორმა სახელმწიფოებმაც, მათ შორის საქართველომ, მოლდოვამ და უკრაინამ.

რუსეთის უკრაინაში სამხედრო აგრესიის ფონზე ევროკავშირმა და წევრმა სახელმწიფოებმა 2022 წლის 10-11 მარტს შეთანხმდნენ კონკრეტულ პოლიტიკური დეკლარაციაზე, ე.წ ვერსალის დეკლარაციაზე, რითაც დაგმეს რუსეთის ქმედებები და მოუწოდეს რუსეთს საომარი მოქმედებების დაუყოვნებლივი შეჩერებისაკენ. დეკლარაციით წევრი სახელმწიფოები შეთანხმდნენ გაზარდონ მათი სამხედრო რეზისტენტობა და შესაძლებლობები, შეამცირონ რუსეთის ენერგომატარებლებზე დამოკიდებულება და იმოქმედონ ერთიანი პოლიტიკური დღის წესრიგის გათვალისწინებით. დეკლარაციის იმპლემენტაციის პროცესში შესაძლოა წარმოიქმნას ბუნებრივი დაბრკოლებები, რაც ენერგომატარებლების დივერსიფიცირებას და ახალი ინფრასტრუქტურის მოწყობას უკავშირდება. კავშირმა შეიმუშავა ე.წ სტრატეგიული კომპასი, რომელიც მოიცავს სამხედრო და უსაფრთხოების გაძლიერებულ კომპონენტებს, რომლითაც 2030 წლისათვის ევროპულმა კავშირმა უნდა შეიმუშაოს სპეციალური პოლიტიკები, რომლებიც უზრუნველყოფენ კავშირის უსაფრთხოებასა და გაზრდის სამხედრო შესაძლებლობებს, პოლიტიკების შემუშავების პროცესში დარგის ექსპერტების მაქსიმალური ჩართულობის ხელშეწყობისა და სამხედრო კონტინგენტის (5000 სამხედრო პირი) ფორმირების გზით.

ევროპული კომისია თავდაცვისუნარიანობის ევროპული მექანიზმების ხელშეწყობის მიზნით ამუშავებს “ევროპული თავდაცვის ფონდს”, რომელმაც 2021-2027 წლებში 8 მილიარდი ევროს ოდენობის ბიუჯეტით ხელი უნდა შეუწყოს თავდაცვისუნარიანობის ამაღლებას, სამხედრო-კვლევით სფეროში მომუშავე კერძო კომპანიების ფინანსური ხელშეწყობის გზით. იხილეთ ფონდის დაარსების თაობაზე საბჭოსა და ევროპული პარლამენტის 2021 წლის 29 აპრილის რეგულაცია - 2021/697 .

საგულისხმოა ევროკავშირის შესახებ შეთანხმების 29-ე და ევროკავშირის ფუნქციონირების შესახებ შეთანხმების 215-ე მუხლები. შეთანხმების 29-ე მუხლი იძლევა ევროკავშირის საბჭოს მიერ მესამე სახელმწიფოს (სახელმწიფოების), ფიზიკური თუ იურიდიული პირების სანქცირების შესაძლებლობას, თუ მათი ქმედება ეწინააღმდეგება და ზიანს აყენებს კავშირის მიერ აღიარებულ უფლება-თავისუფლებებს. ხოლო შეთანხმების 215-ე მუხლი საბჭოს აძლევს შესაძლებლობებს დამოუკიდებლად განსაზღვროს და მოქმედებაში მოიყვანოს ყველა საჭირო ზომები რომლებიც 29-ე მუხლის იმპლემენტაციას ეხება.

ტერმინი “სანქცია” იურიდიული ფორმულირებისაა და განისაზღვრება როგორც შემზღუდავი ზომები. ზემოაღნიშნული შეთანხმებით ევროპული კავშირი უფლებამოსილია დამოუკიდებელი ანუ ავტონომიური ზომები მიიღოს ყველა იმ აქტორის მიმართ, რომლებიც არღვევენ საერთაშორისო სამართლის ფუნდამენტურ პრინციპებს, მათ შორის საერთაშორისო ჰუმანიტარული სამართლის პრინციპებს (მაგალითისთვის იხილეთ საბჭოს 2018 წლის 15 ოქტომბრის რეგულაცია - 2018/1544). 2019 წლის 19 მარტს ევროკავშირის საბჭომ შეიმუშავა რეგულაცია 2019/452, რომლითაც უნდა განხორციელდეს ევროკავშირის ტერიტორიაზე პირდაპირი უცხოური ინვესტიციების ლეგიტიმურობის საფუძვლების დადგენა, რათა გამოირიცხოს სანქცირებული პირების მიერ ფინანსური ოპერაციების განხორციელება კავშირის ტერიტორიაზე.

როგორც აღნიშნულიდან ჩანს, ევროკავშირი აღჭურვილია ყველა შესაძლო სამართლებრივი და პოლიტიკური ინსტრუმენტებით, რაც საკუთარი ამბიციური დღის წესრიგის რეალიზების საშუალებას იძლევა. ერთიანი და კონსოლიდირებული ევროპული პოლიტიკების არსებობის შემთხვევაში, სადაც წევრი სახელმწიფოები და კავშირის აღმასრულებელი ხელისუფლება გამოწვევების ფონზე საერთო ევროპულ პოზიციებში თანხმდება იქ რეგიონული და გლობალური კრიზისების დაძლევა მარტივდება.

საქართველოს, როგორც ევროკავშირთან ასოცირების შესახებ შეთანხმების ხელშემკვრელ მხარე-სახელმწიფოს ეძლევა უნიკალური შესაძლებლობები, აღნიშნული ევროპული უსაფრთხოების არქიტექტურის მონაწილე სახელმწიფო გახდეს და უზრუნველყოს ეროვნული უსაფრთხოების გამოწვევების სწორი შეფასება და მათზე რეაგირების შესაბამისი მექანიზმებითაც აღიჭურვოს. საგულისხმოა, რომ 2020 წლის სომხეთ-აზერბაიჯანის მთიანი ყარაბაღის 44-დღიანი ომის შემდგომ ევროპული საბჭოს პრეზიდენტი საქართველოსა და რეგიონს სამგზის სტუმრობდა, რაც კავშირის მხრიდან სამხრეთ კავკასიისადმი მაღალი ინტერესის გამომხატველია. შემთხვევითი არ არის აშშ-ს ცენტრალური სადაზვერვო სააგენტოს ხელმძღვანელის უილიამ ბერნსის სომხეთის დედაქალაქ ერევანში მოულოდნელი სტუმრობა 2022 წლის 15 ივლისს, აშშ’ს პრეზიდენტის საუდის არაბეთში ვიზიტის ფონზე, ხოლო სამდღიანი დაგვიანების შემდეგ, 18 ივლისს რუსეთის საგარეო დაზვერვის დირექტორის ვიზიტი ასევე ქალაქ ერევანში.

ზემოთმოყვანილი ფაქტებისა და სამართლებრივი საფუძვლების გაანალიზებით, საქართველოს ეროვნული ინტერესებისა და უსაფრთხოების ეროვნული კონცეფციაც მჭიდროდ არის დაკავშირებული ევროპულ კავშირთან და კავშირის სტაბილურ განვითარებასთან. შესაბამისად, საქართველო ევროპულ და ჩრდილოატლანტიკურ ორგანიზაციებთან ინტეგრირებით შეძლებს ეროვნული უსაფრთხოებისა და კრიზისებზე რეაგირების მაღალი დონის ინსტიტუციური თუ ლოგისტიკური გარანტიებით უზრუნველყოფას.

ჯაბა თებიძე

ქართულ-ამერიკული უნივერსიტეტის სამართლის, სოციალური მეცნიერებების და დიპლომატიის სკოლის ასოცირებული პროფესორი.

პრაღაში კარლოვის სახელმწიფო უნივერსიტეტის ასისტენტ-პროფესორი.